增量配電業務改革主要矛盾的分析及建議
作者： 日期： 2019/9/2 18:11:21 來源：增量配電網是新一輪電力體制改革的產物，國家鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。配電業務向社會資本放開，旨在通過引入多元化資本，有效提高配電網建設運營效率和用戶服務質量，提升發展活力。由于增量配電網是新生事物，有效推進試點項目對于各試點業主及地方政府都具有探索性和挑戰性。雖然國家發改委、國家能源局頒布的相關文件明確了增量配電業務推進的方向和原則，但仍存在較多細節性問題亟需解決。
通過三批次試點進展情況來看，試點推進過程主要出現了業主優選不公平、電網企業不配合、試點前景不明朗、價格機制不明確、盈利模式不確定以及項目收益不可觀等問題。業內專業人士對增量配電業務實施過程中出現的問題進行了深入研究。葉玲節等人對增量配電業務投資主體類型及盈利模式進行了分析；黃李明等人對增量配電業務的放開方式、價格機制、招標標準進行了探討；羅琦和宋楓對增量配電網的配電價格、定價機制進行了深入探討；侯佳等人對業主遴選、運營模式、輸配電價核定等關鍵問題進行了研究；馬倩等人從電網企業角度出發，對投資增量配電網的風險性進行了探討。
本文以增量配電業務相關政策為基礎，結合前人的研究成果，聯系試點實際情況，分析增量配電業務改革過程中出現的主要矛盾，并探討了主要解決辦法。
01
增量配電業務的內涵
根據電力體制改革的相關文件精神，配售電業務有序向社會資本放開，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。簡而言之，增量配電業務就是允許除電網企業之外的其他社會資本進入配電業務。根據《有序放開配電網業務管理辦法》(以下簡稱“《管理辦法》”)，增量配電業務可總結為：除電網企業之外的其他社會資本已投資、建設、運營的存量配電網業務和未來投資、建設、運營的配電網業務；電網企業與其他社會資本以混合所有制形式投資、建設、運營的配電網業務及在存量基礎上的增容擴建。同時，增量配電網的電壓等級原則上不超過110 kV，但對于工業園區、經濟開發區等局域電網則不超過220（330）kV。
從個別試點項目推進過程中了解到，當地電網企業及投資主體誤認為《管理辦法》對增量配電業務的解釋是指存在電網企業存量資產的區域不能列入增量配電網試點范圍。此觀點混淆了增量配電業務和增量配電試點的概念。
《管理辦法》的初衷是除電網企業持有的存量資產外，其他擁有配電網存量資產絕對控股的公司（高新產業園區、經濟技術開發區、地方電網、躉售縣）未經營配電業務的，其投資建設的存量資產可視同增量資產處理。換句話說，這些擁有配電網存量資產絕對控股的公司可以直接申請開展配電業務，符合售電公司準入程序后進而開展售電業務，自主經營擁有配電網運營權的售電公司與電網企業具有同等的市場地位。況且國家公布的試點基本都存在電網企業存量資產，完全空白的區域基本沒有，所以試點范圍可以包括存量和增量配電網資產。
02
增量配電業務改革的
進展情況
截至目前，全國共有320個增量配電業務試點，分布于全國30個省區市和新疆生產建設兵團。其中，河南省最多，達22個，其次是甘肅省、陜西省和湖南省，具體如表1所示。
三批次試點中，確定業主的試點約占試點總數的32%；電網公司控股的試點約占試點總數的44%，除電網企業外其他央企控股的試點約占試點總數的18%，民營企業控股的試點約占試點總數的25%，如圖1所示。
由此可見，電網公司在增量配電業務改革中仍占據絕對地位，民營企業的參與度高于除電網企業之外的央企。
兩部委在對各試點項目進行實地走訪調研時發現了若干突出問題，主要表現在試點推進過程中電網企業在存量資產處置、配電區域劃分、新增電網系統接入等環節不配合，政府優選業主不透明、不公平等。
2018年10月，國家發改委對試點項目進展緩慢和問題突出的地區進行了約談，旨在敦促各試點項目早日落地見效。隨后，兩部委通報了第一批試點項目進展情況，并要求試點項目必須以市場化方式確定投資業主，響應中央電改文件精神向社會資本放開增量配電業務，同時不建議電網企業或當地政府投資平臺控股。
針對調研中發現的電網企業拒絕向增量配電網提供電力來源問題，要求電網企業應提供增量配電網系統的公平接入服務，尤其是對電網企業未參股的項目，禁止電網企業封鎖增量配電網接入大電網所必備的相關信息或變相阻撓系統接入。可見，在增量配電業務改革過程中激發了許多矛盾，也制約了增量配電業務的健康發展。
03
改革主要矛盾分析
改革方向與電網企業利益的矛盾
新一輪電力體制改革通過在發電側、售電側和用電側建立多元化市場主體，恢復電力的商品屬性，從而提高電網的運營效率和服務質量。它打破了電網企業電力輸配、電量統購統銷的壟斷，重新定義了電網企業在電力市場中的功能及盈利模式，將電網企業利益進行了再分配。
增量配電網各試點批復時均有電力用戶的存在，也相應配套建設了電力設施，并以電網企業投資建設居多，配電網完全空白的試點基本不存在，而增量配電網的發展勢必會侵占電網企業的市場份額，影響電網企業利益。因此，電網公司在增量配電網試點推進過程中大多不配合，要求控股試點。從圖1的統計結果可以看出，電網企業控股的試點接近50%，且電網企業未參與的試點也多因電網企業的不配合至今未開工或施工完成后停滯不前。
自增量配電改革相關辦法推出以來，發電企業為拓寬業務領域，實現“發-配-售”一體的業務格局，參與增量配電業務的積極性很大，況且發電企業較其他社會資本具備更為豐富的電力技術經驗、較強的保底供電能力和雄厚的資金保障能力，是增量配電業務的優質業主。因此發電企業的參與有利于增量配電改革的推進，但因牽涉到自身發電計劃、調度等與電網企業的相關利益，許多發電企業逐漸退出了增量配電業務的競爭。
從各試點進展情況看，來自電網企業的阻力主要表現在電網企業干預招標、存量資產處置困難、配電區域劃分不清以及系統接入設置障礙等。若招標環節妥協于電網企業，使其控股試點的決策權仍然在電網企業手中，將導致試點改革失去意義；若電網企業存量資產不能得到妥善解決，配電區域無法理清，則業主將無法申請電力業務許可證，工作無法開展；若剔除電網存量資產的供電區域，很多園區可供增量配電網發展的空間非常有限，則項目無法取得合理收益，試點無法存活。
由于上述問題嚴重阻礙了增量配電網試點的落地見效，因此國家發改委、國家能源局對試點進行實地調研后，約談了國家電網、南方電網、內蒙古電力公司及6個試點進展緩慢的省份，從高層施壓推進增量配電業務的發展。約談后，國家電網組織調研組赴個別試點進行調研督導，督促相關省公司認真領會中央改革文件精神，支持社會資本參與增量配電改革。要具體落實到各試點，若只通過業主與電網企業協商，效果甚微，還需要政府的介入，從頂層施壓或從中協調。因此，政府、電網企業與業主三方是否協調一致關系到改革是否成功。
改革進度與尚未完善政策的矛盾
目前，全國范圍內共發布增量配電業務相關政策性文件33個（截至收稿日期）。其中：除12個國家級文件外，其他省區市政策性文件中，江蘇省、湖北省最多，均為3個；海南次之，有2個；重慶、福建、甘肅、河北、湖南、寧夏、四川、山東、山西、陜西、天津、云南、浙江均為1個，無配套的地區性文件。
國家頒布的《管理辦法》只規定了增量配電網改革的方向與原則，許多細節性的問題亟需解決。雖然后續又出臺了《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》、《增量配電業務配電區域劃分實施辦法（試行）》、《關于進一步推進增量配電業務改革的通知（征求意見稿）》等文件，對增量配電網配電價格、配電區域劃分、存量資產處置及增量配電網規劃等重要環節作了進一步的指導，但各試點在改革過程中仍面臨諸多困難，無法依靠現行政策解決。且除江蘇省明確增量配電網技術規范和供電服務規范、四川省明確電網公司不得控股增量配電網運營企業外，其他省區市政策性文件與國家級文件均大同小異，沒有突破性。因此，當前政策無法滿足增量配電網改革的進度。
增量配電網定價機制是增量配電業務改革的核心。目前，增量配電網配電價格核定辦法還沒有出臺。《管理辦法》中表示：配電價格核定前，暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級對應的省級電網共用網絡輸配電價扣減該配電網接入電壓等級對應的省級電網共用網絡輸配電價執行。其僅對配電價格核定前的過渡時期提出了建議，并未給出配電價格的核定方法。
有的園區試點范圍內己建有滿足當前負荷需求的變電站，因避免重復建設，在短期負荷需求增長緩慢階段無法另建變電站，加之電網企業不妥協，不肯處置其配電網資產，致使試點公司因沒有電壓等級差，無法從配電服務中獲利。比如江西省某試點公司，其試點范圍包括國網1座220kV變電站和3座110kV變電站，因避免重復建設，國網拒絕將其資產轉讓，試點公司無法從現行增量配電網價格機制中獲利，因此只得收購園區內用電企業自建的110kV變電站。超過50%的增量配電網業主表示，現行的增量配電網價格機制無法讓試點公司在配售電業務中獲得可觀利益，只能依存綜合能源供應獲取收益。因此，制定完善的增量配電網價格核定辦法，可使投資業主明確項目收益，增強投資信心，有利于試點改革的深入推進。
同樣，存量資產處置難嚴重制約了增量配電業務的改革發展。目前，批復的試點多數都存在電網企業的存量資產，雖然《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》中對存量資產處置方式做了明確說明：以資產入股、出售、產權置換及租賃方式進行處置。但是具體實施到此環節，仍有許多問題，如存量資產價值評估，應制定管理辦法，做到公平公正，政府加大監管力度；電網企業以存量資產入股，其資產價值可使電網企業達到控股，此情況應制定相應管理細則，妥善解決；如電網企業資產評估所占股份比例不得使電網企業控股，多出的資產價值部分應通過資產轉讓等方式轉讓給業主；若業主及電網企業不能通過協商解決存量資產處置問題，但剔除存量資產及其供電區域后試點項目無法存活的，此情況可出臺相應措施，使得業主與電網企業達到利益平衡點。
此外，目前項目建設環節缺乏配套建設標準。標準出臺的主要目的是為了避免業主為壓縮投資成本，使試點區配電網缺乏可靠性、安全性，嚴重損害用戶利益及配電網安全。在項目經營環節，地方政府應建立以運營績效為導向的激勵機制，讓各投資業主在保證電網運營安全的同時節約運營成本，提升運營效率。
因此，各試點所屬地方政府應以兩部委發布的政策為導向，因地制宜制定增量配電網試點管理及推進辦法，讓各業主在每個環節都可找到政策支撐點。
中央大力改革與地方執行不力的矛盾
為促進各增量配電業務試點項目的順利推進，國家發改委、能源局組成調研組對各試點進行實地走訪調研，并對問題突出區域進行約談，隨后兩部委通報了第一批增量配電網試點進展情況：一些地方政府和電網企業在改革關鍵問題、關鍵環節上認識不到位，與中央改革精神存在偏差，配售電業務向社會資本放開的要求未得到有效落實。
出現此現象的主要原因如下：一是地方政府對政策解讀有偏差，無法準確把握文件精神；二是大部分地方政府在改革推進過程中缺乏必備的電力專業知識，無法從細節上做到嚴謹細致；三是缺乏主動性，地方政府與上級政府、電網企業及業主的溝通不夠積極主動，對于改革中的問題和難點沒有主動求解意識。
上述原因導致試點推進中出現的問題有：
在某些試點申報環節，當地政府因未能深刻理解增量配電業務的內涵，對園區負荷現狀及增長沒做好評估就申報試點，使得許多園區類試點并不適合增量配電網項目的發展，部分試點出現流標、撤資，即使確定了業主，項目也處于停滯狀態，后期經營存在困難。
在業主擇定環節，有試點政府在園區配電網規劃尚未完成的情況下進行招標，且擬選擇電價折扣力度大的業主，致使各投資企業自行對園區配電網進行規劃并預測收益，導致對園區負荷預測和電量預測與項目投資收益的預測差距較大，最終報價無可比性，更無有效性，擇定的業主履約能力存疑。
對于各試點政府，增量配電網不僅是降低電價、吸引招商引資的工具，更是轉變當前電力市場業態的一面旗幟，關乎國計民生。政府應擺正在增量配電改革中的位置，深入研究相關政策，對試點上報、試點規劃、業主招標、項目核準、項目建設以及后期經營等各個環節做到有力管控，推動增量配電業務健康有序發展。
04
相關對策及建議
在增量配電業務改革中，地方政府不僅是參與者，更是監管者，起到了統籌規劃、宏觀指導、矛盾協調的作用。在推進試點落地過程中：
首先，應深入研究政策、領會改革精神，做好與試點園區、當地電網公司及投資業主的溝通協調工作，及時聽取各方的意見及建議；
其次，以國家政策為指導方向，根據地方試點情況，因地制宜制定增量配電業務實施細則，使各環節有政策保障；
最后，要加強自身電力供應、電力輸配、電力營銷等相關專業知識的學習，全面認識增量配電業務，從細節上進行指導和監管；
同時，政府也應加強對試點項目的全程監管，做到規劃環節避免重復投資、交叉供電，招標環節公開、公平、公正，建設環節嚴格把控質量，運營階段確保供電安全、穩定和可靠。
面對新一輪電力體制改革浪潮，電網企業需服從改革大局，轉變自身心態，以開放包容的態度參與到增量配電業務中。在增量配電網規劃環節，電網企業應積極配合當地政府完成電網規劃，并與當地電網規劃達到統一協調；積極參與增量配電業務，引入其他社會資本，建成混合所有制公司；在后續建設及運營環節，要充分發揮自身技術與經驗上的優勢，保證供電服務質量，并做好增量配電網的并網、調度及運行監督。
各社會資本在做好項目安全性、效益性、風險性預測的同時，也要著眼長遠，因為增量配電業務不是一個單純的配電網項目，各試點基本是當地負荷集中區，若掌握了試點開發權就掌握了客戶群，除向用戶提供電力供應外，還可直接向用戶有償提供綜合能源、咨詢、金融等多種服務。從試點推進的實際情況可知，許多央企因現行的投資管理機制，局限于投資收益率等因素，對增量配電業務的參與度滯后于地方政府控股企業及民營企業，但央企因其自身具備資金、技術、信譽上的優勢，其參與更有助于穩步推進增量配電業務改革。
因此，在投資增量配電網業務時，央企應全面考慮，大膽決策，把握電改帶來的投資機遇。同時，民營企業也應發揮自身業務及機制上的優勢，積極參與增量配電業務改革，不斷提升自身配電網建設運營、電力營銷、綜合能源服務等方面的技術實力，穩固建設增量配電網，適應不斷變換的電力市場，真正將增量配電業務改革落到實處。
05
結語
增量配電試點改革過程中出現制約改革進程的矛盾難題，主要是改革觸及了電網企業利益，致使電網企業不配合，試點項目推進受到阻礙；相關政策未完善，致使推進過程中細節性問題不能得到妥善解決；地方政府未能深刻領會改革精神，缺乏電力專業知識及主動求解意識，致使政府作用未能充分發揮。
因此，試點項目落地成效需要政府、電網及業主三方的共同努力，地方政府協調監管，電網企業轉變心態，投資業主在積極參與的同時還要加強自身業務能力建設，只有如此，增量配電業務改革的矛盾才能順利解決，試點項目才能早日落地見效。
文章來源 I《上海電力學院學報》
2019年6月第35卷第3期
