電改五周年 | 中國特色電力市場建設的哲學思考
作者： 日期： 2020/3/31 8:54:53 來源：黨的十八大以來特別是2015年《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》文件出臺后，我國電力體制改革呈現蹄疾步穩、多點開花、縱深推進、整體突破的良好態勢：輸配電價監審體系不斷合理規范，發用電計劃有序而加快放開，增量配售電改革試點迅速鋪開，實現全國地市以上增量配電業務改革全覆蓋，電力中長期市場交易規模明顯擴大并日益成熟，目前市場化電量占全社會用電量的30%以上，售電側改革持續推進，已注冊的售電公司達4000余家，輔助服務市場建設強勁推進，20個省份啟動電力輔助服務市場建設，電力現貨市場試點積極穩妥推進，8個現貨市場試點進入結算試運行，交易機構運行逐步規范，成立電力市場管理委員會并發揮了不可替代的作用，政府治理體系和監管體制機制不斷理順，監管與管理的融合，彰顯了能源治理的制度優勢。
（來源：微信公眾號“能源研究俱樂部” ID:nyqbyj 作者：國家能源局福建監管辦公室朱文毅 羅體英）
電力體制改革和市場建設取得積極成效：一是促進了市場公平競爭。電網企業、發電企業、售電公司、電力用戶參與市場的積極性大幅提高，市場意識、服務意識、競爭意識、法治意識明顯增強；二是促進了整體效率的提升。電力行業供給質量明顯改善，電源結構不斷優化，運行效率得到整體提升，有效地促進了企業產業升級和戰略轉型；三是促進了清潔能源消納。通過開展清潔能源跨區跨省交易、替代交易、直接交易等市場化交易，有效提升了清潔能源消納水平，促進了能源結構清潔低碳轉型；四是促進了用戶用電成本的下降。市場化改革紅利惠及廣大用戶，用戶用電成本明顯下降，2019年通過市場化交易為實體經濟減少電費支出約750億元，通過輔助服務市場挖掘系統調峰能力約6500萬千瓦，增加清潔能源發電量超過850億千瓦時，發電企業獲得補償費用約260億元。
當前，我國電力行業發展仍面臨不少亟待通過市場化改革解決的問題。一是電價機制尚未根本理順。政府定價為主的電力價格管理體制尚未根本改變，市場化定價機制尚未完全形成，對需求響應有滯后性，不能如實反映電力的供求關系，市場配置資源的決定性作用未有效發揮；二是交易壁壘依然存在。部分地區電力市場行政干預仍然較多，省間壁壘依然存在，導致跨區域跨省份大范圍市場配置受到限制；三是市場開放進度滯后。部分省份尚未開展輔助服務市場和現貨市場試點，有的省份對相關市場主體特別是用戶側人為變相設置不合理的市場準入門檻，“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”仍存在，未執行國家關于全面放開經營性發用電計劃文件精神，增量配電業務改革試點落地難、見效更難；四是交易規則有待完善。目前各省的市場交易規則制定進度不一、參差不齊，已印發的規則在內容上還有許多需要優化完善的地方，市場運營相關管理制度有待完善；五是參與市場能力不適應。隨著電力市場建設的不斷深化，市場化程度的不斷提高，市場成員專業隊伍的配備還不能完全滿足市場化運營的要求，如何挖掘自身潛力，運用市場和技術手段最大化參與市場交易的能力有待進一步提高；六是能源現代化治理能力不足。目前，國家能源管理分散，涉及多個職能部門，部分工作協調難度大、改革推進和行政效率受到影響；七是法制建設嚴重滯后。目前，仍在使用1996版《電力法》、2005年版《電力監管條例》，使改革成果法制化缺乏有效手段，已不能適應當前新形勢下電力改革發展和市場監管的需要。
回眸我國電力體制改革、市場建設歷程，既有成功實踐、也有阻力挫折，既有經驗、也有教訓，值得總結和反思。應拿起馬克思主義哲學的武器，用辯證唯物主義和歷史唯物主義的思維、觀點和方法，看待問題、分析原因，從中尋找符合我國國情的電力市場建設規律，堅定不移推進中國特色電力市場建設。
一、中國特色電力市場建設須堅持普遍性與特殊性相結合
任何事物的發展與變化都是矛盾的普遍性與特殊性的辯證統一，沒有離開普遍性的特殊性，也沒有脫離特殊性的普遍性。矛盾的普遍性與特殊性的辯證關系原理，是科學的認識方法和工作方法，也是進行中國特色電力市場建設的重要哲學和理論依據。
從普遍性看，電力市場建設必須遵循價值規律。價值規律是商品經濟的基本規律，是不以人的意志為轉移的客觀經濟規律。在市場經濟條件下，市場對資源的配置作用主要是通過價值規律的價格波動和市場競爭作用實現的。長期以來我們對電力的商品屬性認識和理解還存在不少誤區。比如對電力的基礎性作用談得多，作為產業性作用談得少；服務性功能談得多，經濟性功能談得少；公共性屬性談得多，市場性屬性談得少，造成一段時間內對電力市場建設的目標、途徑的理解和執行有偏差。既然承認電力是一種商品，就要尊重其受價值規律的支配，其價格要反映電力市場供求狀況。我們進行電力市場建設，必須遵循商品價值規律，電力的商品屬性必須得到尊重，要按照“堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制”的精神，進行電力體制改革，推進電力市場建設，打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本、優化資源配置，構建政府監管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。
從特殊性看，電力市場建設必須符合中國國情。電力市場化改革有其普遍性規律，同時也植根于各國的經濟基礎、制度條件和文化價值，所以全世界沒有任何兩個電力市場完全一致。盡管我們可以找出類型相近的電力市場，但細節往往差異很大。與世界上其他國家相比，中國電力市場化改革的內容因特殊的經濟、制度、文化等背景而具有鮮明的中國特色。鄧小平同志指出：中國的改革既不能照搬“本本”，也不能照抄他國經驗，必須從現實國情出發，創造性地解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題。因此，我們進行電力市場建設，要學習國外先進經驗，但在任何情況下都必須立足我國國情這一基本實際，按照馬克思主義中國化、時代化、大眾化的要求來設計、謀劃、推進中國電力市場建設。我國的基本國情主要有：一是目前仍處于社會主義初級階段。與美國、日本、德國等發達國家相比，中國的電力工業發展水平還存在較大差距，人均裝機容量和發電量、生活電量，以及電力占終端能源消費比例較低，工業用能比重大，鋼鐵、建材等六大高耗能行業用能占全部用能比重超過50%，能源利用效率較低，廠用電率較高，電網線損較大，群眾的環保觀念和環保技術的應用上還有明顯不足，電力節能減排任務仍然較重，電力裝備制造的自主研發能力與先進技術的掌握水平不高，很多設備的核心技術還掌握在發達國家手中。二是公有制經濟必須占據主體地位。電力行業作為關系國計民生的基礎性、戰略性行業，其市場化改革必須以鞏固和完善社會主義基本經濟制度為根本前提，即必須要有利于維護公有制經濟的主體地位。中國電力行業的國有資本一直占據優勢地位，幾乎全部的電網資產和大部分的發電資產都屬于國有，特別是國網、南網和幾大央企發電集團占據絕大份額。這種格局之所以長期存在，是因為傳統的國有資本管理體制，以及國資注資、財政貼息、優惠信貸等財政、金融制度為電力國有企業提供了有力的激勵。因此，在一定程度上，中國電力行業的發展，就是國有電力企業的發展；電力體制的改革，就是國有電力企業的改革；電力市場建設，就是國有電力企業參與市場的建設。三是電力管理體制高度集中。電力企業本身是資源、技術高度集中之地，呈高度的橫向一體化，即發輸配售絕大部分由國家所有，呈高度的縱向一體化，即全國范圍內的電力系統絕大部分屬于國家所有，電力資源的投資、生產、分配等重大決策由國家自上而下行政下達。四是能源資源稟賦分布和供需格局東部與西部、南方與北方錯位反差，各省、各地區發展不平衡。因此，與其他國家相比，中國電力市場建設因特殊的背景而具有鮮明的中國特色。方向決定方略，方略立足方位，方位產生方法。如果說中國特色電力市場建設，市場化是前提、是方向，中國國情是基礎、是方位，那么中國特色則是關鍵、是方略，走中國特色電力市場之路則是途徑、是方法。
運用矛盾的普遍性和特殊性的辯證關系原理來解決中國電力市場建設問題，十分重要的一點是要善于做好“結合”這篇文章，把電力市場建設的一般規律與中國基本國情結合起來、普遍原理與時代特征結合起來、學習借鑒國外先進經驗做法與立足自身實際結合起來，做到堅持電力市場化改革方向，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用不動搖；堅持公有制主體地位、多種經濟成分并存，發揮國有經濟主導作用不動搖；堅持推進能源治理體系和治理能力現代化建設，改進和創新政府監管，更好發揮政府作用不動搖。在具體工作中，要正確處理好以下關系：
一是處理好促進競爭與保障民生的關系。新一輪電力體制改革的目標是按照“管住中間、放開兩頭”的思路，通過有序縮減發用電計劃，在發電側和用電側引入市場競爭機制，形成合理的電力價格，還原電力的商品屬性，促進資源的優化配置和高效利用，中國電力市場建設也必須遵循這一目標。但在促進競爭、提高效率的同時要兼顧公平、滿足兜底，電力市場建設要結合中國國情和電力行業發展現狀，充分考慮企業和社會承受能力，保障基本公共服務的供給，妥善處理電價交叉補貼問題，確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格相對平穩，切實保障民生。
二是處理好市場主導與政府引導的關系。由于電力的特殊性，還承擔著普遍服務和政治保電等功能，調控、計劃是必不可少的。因此，一方面要轉變政府職能，徹底扭轉政府大包大攬、層層審批的傳統思維和行為模式，把政府不該管的事、不該包的活交給市場和企業，變無限、萬能政府為有限、有效政府，以充分發揮市場在資源配置中起決定性作用；另一方面，要更好地發揮政府在宏觀調控、區域協調發展、公共服務、生態保護、市場監管等方面的引導作用，動態地彌補市場這只“無形之手”難以起到的作用，確保電力市場健康、穩定發展。
三是處理好效率優先與兼顧公平的關系。一方面，要打破電力行業的壟斷性管理，引入競爭，制定公平的規則提供自由、開放、均等的環境，保證機會公平、權利公平、過程公平；另一方面，電力企業存在不同的起點，如電廠的建設時間、所處位置、建設成本、電源類型等諸多因素的不同導致其發電成本有很大的不同，以同樣的價格參與市場不公平，因此為了克服市場帶來的不公平，又不至于造成效率大幅度下降，要發揮政府的調控作用，根據電力企業的不同情況，采用“兩部制”電價、“三公”電量向山區老區蘇區傾斜、不同電源“三公”電量系數法等政策，保證發電成本高和內陸燃煤等經營困難電廠持續經營和正常參與市場交易，實現公平與效率的最優組合。
